美国公务员在职伦理培训模式及其中国启示
熊节春
南昌大学MPA教育中心
[摘 要] 在对公共行政人员进行内部控制和外部控制的理论基础上，美国公务员在职伦理培训模式形成了四种比较典型的模式：合规伦理培训模式、诚信伦理培训模式、融合伦理培训模式和集成伦理培训模式。它们在美国联邦政府层面、州政府层面、地方政府层面以及专业协会层面进行了具体应用实施，取得了明显的实际效果。面对中国的情境，美国公务员在职伦理培训模式的经验和教训能给我们带来一定的启示。
[关键词] 美国；公务员；伦理培训；模式
一、导论
自二战以来，随着公共管理理论中的政治与行政二分法的逐渐消亡，公共行政人员在其决策和行政中具有的重要自由裁量权开始获得人们的普遍认同[1]（p 25-95），因而伦理培训被认为是公共管理者教育的一个重要部分。为了对行政人员的自由裁量权进行有效的控制，使其做出负责任的行为，学者弗里德里奇和芬纳分别提出了内部控制[2]和外部控制[3]两种方法与途径。前者强调对行政人员进行辅导、教育、培训以及职业社会化，使其行为源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是源于外部的规则和程序，该规则和程序是以别人的要求和命令的形式进行的；后者强调只有法律和制度控制被用在行政管理中才能产生出负责任的行为，因为公共行政人员要处理的仅是功能理性（实现既定目的手段的理性运用）并把实体理性（目的本身的评价）留给政治家去处理[4]（p 150-157）。美国公务员在职伦理培训模式正是建立在这两种控制方法与途径的理论基础上，在美国联邦政府层面、州政府层面、地方政府层面以及专业层面对美国公务员进行了在职伦理培训的实践探索。
二、美国公务员四种在职伦理培训模式的内涵、特点和做法
美国学者阿普里尔・哈耶卡－伊金斯根据公务员在职伦理培训的中心、特点、产出、内容和学习方法五个方面因素为标准把美国公务员在职伦理培训模式区分这四种典型模式：合规伦理培训模式、诚信伦理培训模式、融合伦理培训模式和集成伦理培训模式[5]（p88-89）。（见如下表1）
表1公共部门中伦理培训模式的类型学分类
|
因素 |
合规模式 |
诚信模式 |
融合模式 |
集成模式 |
|
中心 |
个人 |
个人 |
个人 |
个人和组织 |
|
特点 |
合法 |
合乎规范 |
两者融合 |
两者融合但合乎规范更多 |
|
产出 |
法律上正确的行为 |
伦理上正当的操行 |
两者融合 |
两者融合但伦理理想主义更多 |
|
内容 |
伦理法、准则和规则 |
伦理标准和伦理决策过程 |
两者融合 |
两者融合但伦理标准和伦理决策程序 |
|
学习方法 |
以教师为中心的教学法 |
以学生为中心的教学法 |
两者融合 |
两者融合但以学生为中心的教学法更多 |
（一）美国公务员四种在职伦理培训模式的内涵和特点
1．公务员合规伦理培训模式
公务员合规伦理培训模式是由卡罗尔・刘易斯首先提出。这种公务员在职伦理培训的中心在于个人。合法性是其主要特征，强调公务员要遵守法律条令和规则而不应该做什么，以遵守法律上正确的行为作为预期的培训结果。它依赖于外部的、消极的、被动的和法令的强制，而不是内部的信仰、价值和态度。正如刘易斯解释说：“主要是一种规范性的、强制性的、惩罚性的、甚至胁迫性的途径，这种伦理方法旨在促进对最低标准和法律禁止的服从。它是通过控制在可接受的风险程度而不是纯度完美无缺的工作而得以强迫。”[6]（p9-14）培训的主要内容是伦理法律和代理机构的准则与规则方面的知识，并帮助公务员增进对道德法规具体应用于角色的了解以及他们将如何受到影响。占主导地位的学习方式是以教师为中心的教学法，因为在大多数情况下，由训练有素的专家通常是法学家把法律知识传授给参与者。虽然老师讲授的方法有如现场讲座、视频、电影、案例分析、小组讨论、小组练习和讨论等，但是规则遵从是这种伦理培训模式的主要内涵和特点。
2．公务员诚信伦理培训模式
公务员诚信伦理培训模式也是由卡罗尔・刘易斯首先提出。这种公务员在职伦理培训的中心也在于个人。但它的主要特征是规范性的或倾向围绕着基于某种道德理想主义的道德标准。诚信伦理培训模式企图引起对公共服务精神、伦理标准和价值观的注意以及创造一种道德推理过程以便激发模范行动或道德操守，道德推理过程的发展和精神态度与道德素质的结合优先于灌输具体的标准和规范的行为。其重点在于促进以自我责任感和道德自律为重要组成部分的道德品格。它依赖于内部的、积极的、主动的和自愿的努力，而不是外部的处罚、控制或诱因。公务员在职伦理培训诚信模式的课程首先是着眼于构成这一领域的规范性基础的某种精神和伦理标准，由罗尔所提倡的政体价值[7]（p25-95），由斯蒂福斯、金和博客斯所提倡的公民身份[8]（p204），由弗雷德里克森所提倡的社会公平[9]（p114-133）或由美国公共行政学会（ASPA ）这一专业学会所制定的原则[10]（p525-533）构成了其伦理标准。其次，鼓励一种道德推理方法，从而形成分析和批判性思考伦理问题的过程，而不是像合规伦理培训模式那样把重点放在行为标准的灌输和道德行为的培养上。第三，通过思考道德模范的生活和他们所拥有的品质来探索公务员应该具有的美德。最后，要学习如何应用于道德决策过程以便解决公共工作场所中的道德问题。培训的预期结果是帮助公共管理者在发展自己以道德上正确而不是法律上正确的方式进行行为的伦理自主性。为了做到这一点，实现伦理决策的伦理标准和过程成为培训内容的主体。虽然学习方式可能需要如演讲和测试的教学方法，但对培训人员来说，有更多倾向要求是创造这样的一个教育过程，使参加者有机会变得对伦理规范和价值观敏锐，并发展在公共服务实践中的应用那些伦理标准的反射性能力。
3．公务员融合伦理培训模式
为了对付对合规伦理和诚信伦理的批评，刘易斯提倡把公务员合规模式和诚信模式两者结合成第三种模式即公务员融合伦理培训模式――对正式的法律标准的遵守和转化为个人道德责任的道德判断力的培养。融合伦理培训模式试图强调公共行政人员个人既遵循法律又努力采取人们认为是道德上正当的行动的必要性。因此，公务员融合伦理培训模式就典型地体现了既遵守法律又遵守规范的两者倾向，其把伦理立法知识与更高的职业伦理标准和一些把两者应用到工作场所中产生的困境中的方法结合起来。这样的伦理培训模式将两种课程领域结合在一起：（1）公务员要负责任和履行客观责任，必需了解法律条令或代理规范和最低标准以及这样的伦理法律将如何适用于在实践中。（2）确定公务员伦理标准和价值观，例如，体现在民主精神或职业伦理守则中的那些伦理标准和价值观，教授将有助于公众员运用这些原则以提高他们的道德操守的道德推理过程以及使用道德典范作为鼓励实践公共服务美德的榜样。以教师为中心和以学生为中心的技术都可用于实现这些目标。
4．公务员集成伦理培训模式
公务员集成伦理培训模式针对的是前三种模式被批评只在公共管理中的“个人”层面的一种回应, 公务员“组织”对伦理行为的重要影响很大程度上被前三种模式所忽视。许多行政和组织理论家们已批评了对个人职业伦理微观上的强调，并坚持认为正确的分析单元是组织或者至少是组织内影响行为至关重要的因素。如果公务员伦理培训只针对的是“个人”行政人员，那它可能有效吗？如果公共管理者的工作场所不支持或者更糟糕而阻碍合乎道德的行为，我们能够期待他们怎样合乎道德？因此，集成伦理培训模式改变了分析重点，改为强调组织与个人之间关系是维持负责任行为必不可少的，把伦理培训中最常集中的主要分析单元――个人行政人员――转移到个人行驶职能的组织背景上来。集成伦理培训模式虽然把法律义务纳入培训计划，但更多的重点放在组织结构和气候都支持个人以可靠的法律上和道德上的基础而行动这样的组织背景中的规范性发展。集成伦理培训模式主张不道德行为的主要先决条件是情境，工作在不良组织气候中的训练有素的人是不可能产生道德操守[11]（p2285-2295）。因此，分析层次必须包括组织和个人的两个方面。特里・库珀为集成伦理培训模式提出了最终范例。他坚持认为伦理培训必须同时考虑到四个要素：个人的伦理素质、组织结构、组织文化和社会期望[12]。总之，集成伦理培训模式的关键在于这样的信念：只在个人层面上而不结合一个组织范围内的全面计划而进行的伦理培训在实际促进公共管理者的道德操守方面势必会受到严重的限制。只有既专注于组织的正式和非正式的方面，又促进发展对个人的外部和内部控制的伦理培训，才能产生任何实质性的效果。在过去的二十年里，越来越多的理论家和实践者一直坚持认为，没有一个全面的代理机构范围内的伦理计划的个人伦理培训是受到严重限制的。集成伦理培训模式主要采用的学习方法是以学生为中心的教学法，让员工参与并成为实施这一模式的一个重要因素。
（二）美国公务员四种在职伦理培训模式的具体做法
美国公务员四种在职伦理培训模式在美国联邦政府层面、州政府层面、地方政府层面以及专业层面进行了具体应用实施，起得了明显的实际效果。
1.在联邦政府层面
独立的实施机构是基于1978年的《政府伦理法》而设立的政府伦理办公室（OGE）。OGE的使命是为政府雇员树立高尚的伦理标准并增强公众对政府业务被公正诚信地进行的信心。具体而言，OGE负责在行政部门内部行使领导权以防止发生在政府雇员身上的利益冲突和解决确实发生了的冲突利益。OGE内部下设有四个部门：法律总顾问和法律政策办公室（OGCLP）、机构计划办公室（OAP）、信息资源管理办公室（OIRM）和行政办公室（OA）。法律总顾问和法律政策办公室（OGCLP）为雇员建立并维持一个统一的政府伦理法律框架，为行政机构制定伦理政策和为利益冲突法律和其他伦理法规提出修改建议。机构计划办公室（OAP）下辖三个部门：计划审查部(PRD)、财务披露部和教育与计划服务部，主要负责监控以及向执行机构提供伦理培训和教育材料，其中的计划审查部(PRD)对机构伦理计划进行现场审查以确定该机构是否有适当的计划，其中的财务披露部管理1000名总统直接任命人员和125指定机构伦理官（DAEO）的报告系统以确保符合公开和保密的财务信息披露政策，其中的教育与计划服务部向执行机构提供支持服务：开发教育材料，管理伦理培训课程，向机构提出建议，举办政府伦理年会，出版《政府道德快讯》，维护伦理信息中心以及其他职责。信息资源管理办公室（OIRM）通过提供支持服务，如电信、光盘的生产和OGE网站等来提供和促进OGE内的信息技术。行政办公室（OA）向所有OGE的正在运行的计划提供基本的支持。
每个联邦机构需要选择单个雇员作为机构指定伦理官（DAEO），负责确保机构伦理计划是在OGE监督下被设计和实施的。DAEO负责将报告发送到PRD进行计划评估。 DAEO确保在60天内对任何不足之处进行修正。联邦政府的政策要求行政部门雇员每年最少进行一个小时的伦理培训。
伦理培训课程期间的一般方法是遵循合规伦理培训模式。每一场伦理课是三个半小时之久并且是由来自OGE的管理分析师和律师进行团队教学。学习方法结合使用了讲座、录像带、幻灯片和案例分析。课堂内容侧重于究竟什么样的伦理法规适时有效并因此变革以满足法律上修改的需要。课堂成员主要是由机构指定伦理官（DAEO）、监察长办公室的工作人员和美国律师组成。通过信息资源部和伦理资源图书馆可以获取伦理培训材料，其中包括视频、宣传单、小册子、手册、讨论大纲和基于计算机的培训模块。其中包括了7种伦理培训科目，另外还包括有当前伦理法规、行政命令和其他法律材料。一种创新但高度有限的、通过OGE可以获得的、满足联邦伦理培训要求的方法的例子是一种被叫做“窘境”的互动视频游戏，科室员工必须评述至少七种类型中的五种伦理法规。游戏模拟联邦职业生涯，提供晋升到15个越来越多责任的工作。要前进移动到一个新的水平，员工就得表现出足够的伦理规则知识以解决伦理冲突问题。
此外，立法和司法部门也已经成立了委员会，他们制定行为准则，即使是在行政部门的领导下，总顾问监督为国防部（DOD）和国家档案与记录管理局（NARA）等团体制定的以合规伦理培训模式为导向的伦理计划。
2.在州政府层面
根据政府伦理法规理事会(COGEL)，所有州都已成立了伦理委员会来处理如下问题：政治活动与选举的行为、政治运动的公共资金筹措、竞选捐款的披露和监管、公共官员和雇员的行为标准、公开任命和公职候选人的个人财务披露、说客的登记、游说活动的监管和披露和公开的公共会议和记录。
在州政府层面，在职伦理培训也是压倒性地以合规伦理培训模式为导向的。偶尔尝试试用其他三种模式的伦理培训。例如，华盛顿州提供了包括融合伦理培训和集成伦理培训两种模式的培训计划。具体来说，在华盛顿州执行伦理委员会（1999）指出，学习本州的伦理法律包括：向其他雇员教导伦理法律，教授技巧以帮助雇员解决日常的伦理困境，帮助他人以作出最好的伦理决策，告诉同事如何最好地把伦理整合到工作场所中去，告知伦理是如何好地改善客户服务和成为公共部门代理机构的一种宝贵资源。
3.在地方政府层面
如伯班克、芝加哥、休斯敦、纽约、洛杉矶、西雅图、旧金山、圣何塞、华盛顿哥伦比亚特区这样大城市甚至一些如加州的丘拉维斯塔这样的小城市都已经成立了自己的伦理委员会。这些委员会工作的大部分是向咨询伦理法规的市政官员和员工提供教育、培训和咨询意见。这些伦理委员积极争取市民在自主、执法权力和足够的资金方面对他们的支持。
在过去十年对地方的政府研究表明，在市政当局内的伦理培训的重要性在不断增强，伦理培训变得更有价值。除了标准的合规伦理培训模式外，利用诚信伦理培训模式和融合伦理培训模式的实验也在进行。即使是在条件有限的基础上，集成伦理培训模式也在尝试。总之，在地方政府层面比在州政府或联邦政府层面至少有似乎有更多的兴趣尝试不同类型的伦理培训。
4.在专业协会层面
一个典型的例子就是一直站在美国公共服务伦理与培训最前沿的专业团体国际城市管理协会（ICMA）已根据不同的接受力利用了所有四种公务员在职伦理培训模式。纵观其历史，至今国际城市管理协会（ICMA）在界定专业的伦理要素方面仍在发挥了积极作用。特兰特（1988）指出，1924年国际城市管理协会（ICMA）就公布了其最初的伦理准则[13]（p147-153）。该伦理准则结合了合规伦理培训模式与诚信伦理培训模式的两方面要素。汉考克（1992）指出，ICMA伦理准则一直是最成功被采用的伦理准则之一，因为管理者受审于同行人[14]（p24-25）。当 ICMA收到的书面投诉时，州实况调查委员会及时成立调查程序并准备一份报告，该报告被转发到国际城市管理协会（ICMA）专业操守委员会。违者要受到国际城市管理协会（ICMA）执行局的制裁。因此，合规伦理培训模式得到专业强制执行的维护。
国际城市管理协会（ICMA）还开发出了一种基于伦理准则之上的“自救”式伦理方法。这种成套伦理培训材料包括一本被称为《伦理因素》[15]的领导者指南，附带一本文字资料《伦理洞察力、伦理行动》[16]和其最新的读本《伦理前缘》[17]。为了促进城市管理者的负责任行为，该计划提供三套独立的课程可用来培训新员工、主管、中层管理人员、高层管理人员以及行政长官。课程内容包括：伦理取向、个人伦理和工作场所中的伦理管理。研讨会期可以进行半天或全天。学习方法包括练习、案例分析，讨论问题和讲义。
虽然看起来国际城市管理协会（ICMA）采用了强调合规和诚信两方面的伦理培训的融合模式，但国际城市管理协会（ICMA）培训方面的最新进展是这个专业团体开始崇尚伦理培训的集成伦理培训模式，强调组织伦理的重要性。
三、美国公务员在职伦理培训模式对中国的启示
第一，培训理念上，认识到公务员在职伦理培训的必要性、紧迫性及其理论基础。行政自由裁量权的客观存在和必然要求是进行公务员在职伦理培训的前提和基础，正是由于行政自由裁量权的客观存在和必然要求才使得公务员在职伦理培训成为必要。同时，我国行政中普遍存在的客观事实是公权力缺乏监督，特别是“一把手”的公权力更是如此。绝对的权利导致绝对的腐败，缺乏监督的公权力导致的腐败给党、国家、社会和公权力行使者都带来很大的危害和损失，使公务员得在职伦理培训具有很强的紧迫性。对行政自由裁量权进行内部控制和外部控制以实现自律与他律相结合是公务员进行在职伦理培训的理论基础也是学界和实际从业者的理论共识。美国公务员在职伦理培训四种模式的发展演变就体现了这种内部控制和外部控制、自律与他律相结合的伦理共识。
第二，培训内容上，从“最低”标准到“崇高”理想，从专注“个人”到“组织”的结构和文化，形成完整体系。“无法律就无行政”，公务员必须依法行政。法律是道德的底线，遵从法律规范，不做法律禁止做的事情就是公务员的道德“底线”即最低要求。因此，进行公务员在职伦理培训首先就是要教授公务员相关法律知识，了解相关法律所禁止他们做的行为。这也体现了合规伦理培训模式所要求的内容。但对公务员来说，光有“底线”伦理即最低要求是远远不够的。它易于阻碍公务员做出超越最低标准的行为。合法的可能是不对的。因此公务员的在职伦理培训既要有最低要求的“底线”伦理，更要有崇高道德理想和道德判断能力。道德理想体现为道德主体所追求的价值、信仰和态度，体现为道德主体的最终的伦理标准。道德判断能力体现为道德主体根据伦理标准并结合当时情景做出合理判断的能力，是一种道德能力。崇高道德理想和道德判断能力的培养使得个体公务员能够根据抽象的伦理标准来行事。根据科尔伯格关于个人道德成熟水平理论[18]，这时候个人的道德水平处在“后习俗层次”这一最高水平，个人开始形成了道德自律和根据普遍适用的道德原则而行动，这样公务员道德行为才具有稳定性、持久性和必然性。这也体现了诚信伦理培训模式和融合伦理培训模式所要求的内容。但在我国公务员的伦理培训中，由于受传统“圣人”道德教育的影响，在强调伦理培训内容先进性的原则下，往往拔高了伦理培训水准，脱离了社会经济发展的实际情况，特别是脱离了公务员个人道德发展水平具体状况，致使伦理培训内容神圣化。在实际的公务员伦理培训内容中出现了大而无当、高不可攀、不可捉摸、无法操作的局面。道德原则和道德理想大而无当，因而显得虚无缥缈；所确立的伦理培训目标是培养道德圣人和道德神人，因而广大公务员觉得高不可攀，望而生畏；对普通公务员传授的道德知识不切实际，对具体的社会生活没有实际的指导意义，甚至对普通公务员而言不可捉摸。这些状况必然导致公务员伦理培训活动无法操作，目标难以实现，找不到伦理培训的落脚点和落实处。公务员伦理培训内容的神圣化，违背了大多数公务员的道德水平和需要，忽视了现代社会最为必须的公务员基础道德的培育，不仅使神圣的道德要求流于形式，而且还导致了公务员的伪道德和伦理失范现状。最后，在坚持公务员伦理培训合规伦理培训内容与诚信伦理培训内容相结合的前提下，还要把专注个人的与专注组织的伦理培训内容相结合起来。根据特里・库珀观点，负责任公务员的行为既不能忽视个人也不能忽视组织制度，组织制度是公务员个人道德行为发挥作用的重要工作环境之一，因此，它会对公务员个人道德行为产生重大影响，或支持或阻碍公务员个人道德行为。所以在职伦理培训公务员需要传授有关组织发展和组织变革的知识和技能，以便把行政伦理集成到行政组织的结构、制度和文化中，从而使组织支持而不是阻碍公务员个人的道德行为。否则“不道德”的组织和“不道德”的上级就会使公务员个人失去伦理自主性，严重阻碍公务员个人做出合符道德的行为。
第三，培训机构与机制上，党政各层级、各级党校（行政学院）、相关高校和各相关专业协会既分工又合作，形成多种培训机构与机制之间的协同合作网络体系。上至党中央、国务院各部委，下至到地方党委、政府各级部门可以利用其行政等级权威优势，对各级公务员进行以党政法规为中心，以依法行政、不做法规禁止的行为目的合规伦理培训，以保证公务员的行政行为符合“最低”伦理要求。此外，这类机构与机制还可以主导向各级公务员传授有关组织发展和组织变革的知识和技能，以便把伦理集成到各级行政组织的结构、制度和文化中，从而使组织支持而不是阻碍各级公务员个人的道德行为。上至党中央、中央党校（国家行政学院），下至到地方党委、地方各级党校（行政学院）可以政治性特点，对各级公务员进行以党和国家的政治理想、社会主义核心价值观为中心，以树立正确的权力观为目的的诚信伦理培训，以促进公务员为实现“崇高”政治道德理想而奋斗。相关高校可以利用其学术研究的优势，对各级公务员进行以行政伦理价值、行政伦理规范为中心、以行政美德培养为目的融合伦理培训。各相关专业协会可以利用自己的专业知识和技能的优势，对各级公务员进行以行政专业价值、行政专业标准为中心，以职业操守培养为目的融合伦理培训。最后，所有这些培训机构与机制相互分工合作形成集成伦理培训，从而，从上到下、从国家到社会相互协同合作，初步建立起具有中国自己特色的国家公务员伦理培训的机构和体制网络体系。
第四，培训方法上，以教师为中心的教学法和与以学生为中心的教学法相结合，各得其所。特别要强调的是以教师为中心的教学法并不是一无是处，并不应该完全被抛弃，它很适合于公务员合规伦理培训模式中的伦理培训内容，因为其需要对公务员个人进行相关法令的灌输。以学生为中心的教学法更适合于诚信伦理培训模式、融合伦理培训模式和集成伦理培训模式中的伦理培训内容。因此，我国公务员在职伦理培训模式必须把两者结合起来，发挥各自的长处，采取多种教学方式，如现场讲座、视频、电影、案例分析、小组讨论、小组练习和讨论等等，争取取得最大的教学效果。
[1] Rohr, J.A. (1989).Ethics for Bureaucrats.
[2] Friedrich, C.J. (1935). Responsible government service under the American constitution. Monograph No. 7 in C.J. Friedrich et al.:Problems of the American Public Service.
[3] Finer, H. (1972). Administrative responsibility in democrat government. In:Bureaucratic Power in National Power(F. Rourke, ed.) (2nd ed.).
[4] Cooper, T.L. (2006).The Responsible Administrator (6th ed.).
[5] Cooper, T.L. (2001). Handbook of Administrative Ethics (2th ed.).
[6] Lewis, C.L. (1991).The Ethics Challenge in Public Service.
[7] Rohr, J.A. (1998).Public Service Ethics, and Constitutional Practice.
[8]
[9] Frederickson, H.G. (1997).The Spirit of Public Administration.
[10] Van Wart, M. (1996). The sources of ethical decision making for individuals in the public sector. Public Administration Review, 56(6), 525C533.
[11] Brumback, G.B. (1991). Institutionalizing ethics in government. Public Personnel Management, 20. Budziszewski, J. (1994). Why we are so bad and what we can do about it: On the state of civic virtue. International Journal of Public Administration 17(12), 2285C2296.
[12] Cooper, T.L. (1998).The Responsible Administrator(4th ed.).
[13] Tranter, R.A. (1988). Ethical problems today. In:Ethical Insight, Ethical Action: Perspectives for Local Government Managers(E.K. Kellar, ed.).
[14] Hancock, J.J. (1992). The ethics and essence of professional city management.Missouri Municipal Review, 55, 24C25.
[15] Hopper, L. (1988).The Ethics Factor: Leader’s Guide.
[16] Kellar, E.K. (ed.) (1988).Ethical Insight, Ethical Action: Perspectives for Local Government Managers.
[17] Berman, E., West, J., and Bonczek, S. (1998).The Ethics Edge.Washington, D.C.: ICMA.
[18] Kohlberg, L. (1981).The Philosophy of Moral Development: Moral Stages and the Idea of Justice.